Política Energética

MOVIMIENTO MORENO: LA REFINACIÓN DE PETROLEO

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INCENDIO EN LA DESTILERIA

A las repercusiones que provocó la reciente inundación en la ciudad de Buenos Aires, el área metropolitana, y principalmente en la ciudad de La Plata, el incendio de la destileria de YPF agregó una preocupación más, no sólo a las autoridades de La Plata, sino también por supuesto a la dirigencia de YPF y a las cuentas del Gobierno. La destrucción de un horno de coke y los daños a una columna de topping se traducirán en una merma de la producción de derivados, que no sólo obligará a gastar divisas en la importación de naftas y gasoil, sino que afectará al balance positivo de la producción que YPF prometió, por lo menos para 2013 y 2014. El presidente de YPF estimó que la capacidad de la refinería se reducirá, y que este año será necesario aumentar las importaciones de la empresa en un 6% de su producción total. El anuncio se hizo rápidamente para evitar protestas por posible escasez, las que podrían sumarse a los reclamos de asistencia por los daños que provocaron las inundaciones y por los prolongados cortes de luz. Las críticas a las deficiencias en la prevención de la emergencia, y sobre todo en las tareas de ayuda a los damnificados, alcanzaron también a los responsables de esas operaciones en la refinería de Ensenada

 

LA REFINACION

La refinación se inició en el país en las primeras décadas del siglo pasado. En 1911 se inaugura una pequeña destilería en Campana y en 1922 ya existían unas 15 instalaciones, la mayoría en la zona de Comodoro Rivadavia y de Plaza Huincul. Pero fue entre 1920 y 1940 cuando se construyeron las mayores refinerías, casi todas en la zona de la pampa húmeda. La inauguración de la de Ensenada en diciembre de 1925, construída en sólo un año, dio a Yacimientos Petrolíferos Fiscales el predominio de la oferta de derivados del petróleo: entre 1925 y 1928 la producción de naftas y de fuel oil se multiplicó por 16 y la de querosén por 4,5. En 1926 se inaugura la refinería de Bahía Blanca; en 1928 Esso hace la primera ampliación importante de su refinería de Campana; en 1931 Shell abre su refinería en Dock Sud. YPF inaugura en 1938 la planta de San Lorenzo en Santa Fe -luego vendida, hoy de Oil Combustibles- y en 1940 la de Luján de Cuyo en Mendoza. Posteriormente YPF pone en funcionamiento en 1962 la refinería de Campo Durán, (en Salta, hoy de Refinor), y la de Plaza Huincul en Neuquén, en 1975. 

En la actualidad en Argentina el petróleo aporta el 32 % de la energía primaria, que casi toda se consume bajo la forma de productos derivados -unos 35 millones de toneladas en 2012- entre los principales el gasoil (34%), las naftas (29%), fuel oil (7%). El gasoil es el combustible predominante en el transporte de cargas y el público de pasajeros, y en la maquinaria agrícola. Entre las naftas predomina la nafta super, consumida principalmente por el transporte liviano (con un 54%); las naftas “virgen” -insumos de la petroquímica- representan un 27%, y la “ultra” o “premium” un 16%. El fuel es el combustible usado en máquinas pesadas y en algunas centrales eléctricas. Otros productos son el coque, la aeronafta, el kerosen, el diesel, los solventes, los lubricantes, las grasas.

La capacidad de refinación en Argentina es de 100.000 m3 de petróleo por día, representa sólo el 0,73% de la mundial, que es de unos 13.600.000 m3/día y con una capacidad promedio por planta de unos 40.000m3/d, mientras que la mayor planta del país, la de Ensenada de YPF, puede procesar unos 31.500 m3/d. En la actualidad ocho refinerías concentran el 98% de la capacidad total instalada, cinco de las cuales pertenecen a las mayores empresas: YPF (Ensenada, Luján de Cuyo y Plaza Huincul), Shell (Dock Sud) y AXION -ex Esso- (Campana) y suman el 81% de la capacidad total. Las últimas ampliaciones significativas se realizaron en 1988, en el último período de la Y.P.F. estatal, y consistieron en las obras de mayor conversión en las refinerías de la Plata y Luján de Cuyo. Entre 2003 y 2012 la capacidad total sólo aumentó un 3,5%: en 2006 la de la planta de San Lorenzo aumentó de 5000 a 8000  m3/día, y en 2011, la de Luján de Cuyo creció en 400 m3/día. Además de las ocho principales, existen decenas de destilerías de pequeña capacidad que procesan en conjunto un 2% del petróleo produciendo no más de 4 ó 5 de los más de 20 derivados que computa la Secretaría de Energía, y algunas de las cuales no registran producción en largos períodos. En realidad “viven”, en gran medida, de operaciones tributarias o de beneficios a la exportación de determinados  productos, como es el caso, por ejemplo, de las naftas fuera de especificación. 

La utilización de la capacidad instalada de las refinerías no ha sido plena; entre el año 2003 y el 2006 -mientras el volumen de petróleo extraído seguía descendiendo constantemente desde el año 1998 y el consumo aumentaba- la utilización de la capacidad fue de un 90% aproximadamente. A partir del 2006 sobrevino un repunte en la producción y luego volvió a caer como resultado de la crisis a partir del 2008 y del descenso de la actividad en las refinerías de YPF bajo el manejo de Repsol; en  2012 el factor de utilización fue de un 84%.

El procesamiento de petróleo aumentó sólo un 1,5% desde el 2003 hasta 2012. En la Tabla I se indica lo producido por las seis mayores empresas en este último año.

Hasta 2010 el volumen de petróleo extraído fue superior a la capacidad del parque refinador, por lo que no se justifica técnicamente que el factor de utilización no haya sido mayor en buena parte de la década pasada, considerando que aumentó considerablemente el consumo; pero ya en 2012 la extracción de petróleo, al persistir su caída, apenas superó el volumen procesado en las refinerías. Entretanto la exportación continuó, aunque en descenso, y se estabilizó en el 2011 y 2012 en unos 4 millones de m3/año. Resulta injustificable que, con un nivel de reservas alarmante y proyectos de exploración insuficientes, se sigan autorizando exportaciones de petróleo, en abierta contradicción a lo establecido en la Ley de Hidrocarburos e incluso a la norma de Soberanía hidrocarburifera. El hecho de que se autoricen exportaciones hace sospechar que, al igual que cuando se dictó la ley de expropiación de YPF SA, los problemas de la Tesorería orientan, o cuanto menos, inducen las políticas aplicadas a hidrocarburos.  Por ello es imperioso reformular los contratos de explotación -firmados al amparo de los decretos de 1989 que implantaron el dogma de la libre disponibilidad-.y adecuarlos a las nuevas normas.   

La producción de las refinerías se ha visto dificultada en diversos períodos por trabajos de ampliación o de mantenimiento y, en algunas ocasiones, por los cambios de propiedad, como consecuencia de la privatización de YPF y de compra y venta de activos entre empresas . Pero también han influído las estrategias particulares de las empresas, en gran parte en respuesta a las condiciones del mercado y las políticas de incentivos que desarrolló el Gobierno Nacional. Resulta evidente que la caída de la producción de combustibles a partir del 2008 coincide con una caída de la actividad económica, y también que las empresas no respondieron positivamente a los programas de estímulo. 

INCENTIVOS

El decreto 2014/2008 (reglamentado por la resolución de la S.de Energía 1312/08) creó los programas “Petróleo Plus” y “Refinación Plus” destinados a incentivar la extracción y aumento de reservas de petróleo y la producción de combustibles. En el “Petróleo Plus” se establecía el otorgamiento de certificados de crédito fiscal para aplicar al pago de derechos de exportación, a  las  petroleras  si aumentaban  su  producción  por  encima  de  una  “producción  base”  -determinada por el volumen producido en la primera mitad del 2008- y  también si reponían una proporción importante de lo extraído con la incorporación de nuevas reservas comprobadas.  Años después, ante la ineficacia manifiesta de estos incentivos para aumentar la producción, las autoridades llegaron a “premiar” con U$ 28 por barril la exportación de crudo a través de la resolución SdE 438/12, que recientemente fue derogada por nuevas medidas surgidas a partir de la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera (Res SdE 1/2013).

En el programa “Refinación Plus” se beneficiaba a las empresas que presentaran proyectos para construir una nueva refinería o para ampliar la capacidad de refinación o de conversión que permitiera mayor producción de gasoil  y nafta. La misma resolución (SdE 1312/08) creó además un régimen especial para pequeñas refinadoras (con producción menor de 30.000 m3/mes) que las beneficiaba con un crédito del 95% de los derechos de exportación. La realidad ha mostrado que esas plantas no contribuyen a mejorar el abastecimiento interno, sino que en general se  inclinan a explotar las ventajas fiscales que favorecen la exportación de cortes de refinería, productos en mal estado o destinados a la petroquímica como la nafta virgen “cortes de refinería”.  

LA COMERCIALIZACION

Naturalmente las consecuencias del proceso de desregulación iniciado con los decretos 1055, 1212 y 1589 de 1989 también alcanzaron al comercio minorista de los combustibles. Anteriormente el subsector de comercialización estaba totalmente regulado, y controlado por la Secretaría de Energía de la Nación (SdE), siendo concurrentes -pero no decisivos- los controles municipales y provinciales. Existían unas 5.000 estaciones de servicio y era la SdE que -en base a normas existentes- determinaba las aperturas y cierres; no se autorizaba la apertura de nuevas estaciones o bocas, salvo que también vendieran GNC o que no estuviera garantizado el abastecimiento de esa zona, y que la ubicación respetara limitaciones tales como la cercanía de escuelas, sanatorios, lugares históricos. Era la SdE la que determinaba los precios -en toda la cadena de comercialización e iguales en todo el territorio del país- incluyendo el precio que los refinadores cobraban a los estacioneros. La responsabilidad sobre el abastecimiento correspondía a las petroleras, que debían vigilar a sus agentes, y contaban con algunas estaciones propias, con lo que podían contrarrestar maniobras de lockout de los estacioneros .

Cuando la desregulación menemista insertó al sector en el “mercado energético internacional” –según sostenían los decretos desreguladores- , se liberaron todos los precios, que llegaron a superar a los internacionales. La regulación del ingreso, cierre y funcionamiento de las estaciones quedó en manos de las provincias y municipalidades, y el manejo de la comercialización minorista lo ejercían las estaciones, cuyo número  fue creciendo y llegó a 6000; entretanto las petroleras aumentaban el número de sus estaciones “de bandera”. Con la desregulación de precios en este período (1991-2001) las empresas extractoras -incluídas las que refinan, YPF y Petrobras- tuvieron una tasa de ganancia anual promedio del 13%, mientras que las que sólo refinan (Esso y Shell) obtuvieron poco más del 1%).  

Poco después de superada la crisis del 2001/02 se empezó a regular los precios diferenciándolos de los internacionales, principalmente en forma indirecta a través de las retenciones a la exportación,  y  a  veces  también  por  acuerdos -mas o menos forzados- entre gobierno y empresas. Esas medidas, que se intensificaron entre 2004 y el 2007, captaron renta para el Estado, ante lo cual las grandes empresas achicaron la rentabilidad del eslabón más débil del sector, los estacioneros, muchos de los cuales abandonaron el negocio. Se llegó así a que hoy, cuando entre YPF, Petrobras, Shell y Exxon proveen más del 90% de los combustibles líquidos, sólo funcionan cerca de 3500 estaciones, y -según aseguran dirigentes gremiales del sector- se han perdido más de 40.000 puestos de trabajo. Al  predominio de las multinacionales contribuye el que éstas vendan combustibles directamente al consumidor, especialmente gasoil a grandes consumidores del agro   

También para el fisco el abastecimiento de combustibles líquidos se convirtió en los últimos años en un problema creciente. Al tiempo que aumentaba el consumo, el estancamiento en la producción y la refinación hizo que, en la última década, aumentara el peso de los combustibles en la cuenta de las importaciones, que constituye una parte principal del monto de los subsidios a la energía, que crece año a año.   Los subsidios incluyen la provisión, por parte de Cammesa de combustibles líquidos a centrales eléctricas -para remplazar gas cuando aumenta el consumo de gas en las viviendas- y por parte de Enarsa, para completar la oferta interna a industrias y transporte, aunque en los últimos tiempos también ha intervenido la expropiada YPF SA.  En los últimos años el suministro se ha visto afectado, no sólo por el déficit de producción y la  importación, sino también por el cierre de bocas de expendio, los conflictos gremiales que surgieron en ese sector, y por las vaivenes de precios entre distintas petroleras y en diversas  zonas del país.  

UN AÑO DE LA NUEVA YPF

La toma de posesión de la mayoría accionaria de YPF en abril del año 2012, y la posterior sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera y de los decretos que la reglamentaban, insinuaban la adopción, por parte del Gobierno Nacional, de un cambio sustancial de las políticas en el sector hidrocarburífero. No obstante, en corto tiempo, las acciones y las declaraciones de los funcionarios nacionales, en primer lugar de la Presidente de la Nación, empezaron a revelar que los cambios serían limitados y no contribuirían significativamente a la predicada recuperación de la soberanía.   Transcurrido un año de la cuasi-estatización de YPF, los resultados de su actividad permiten evaluar cuál parece ser el rumbo de la nueva política y en qué medida contribuye a superar la crisis de los hidrocarburos y, por consecuencia, la crisis de todo el sector energético.

El déficit en la extracción de petróleo se mantiene: si bien no puede hacerse un balance interanual completo (la nueva gestión de YPF recién fue operativa a partir de junio de 2012) la comparación entre los primeros trimestres de 2012 y 2013 señalan una caída de la producción de crudo de YPF del 0,7% y de gas del 3,7%. A su vez las  cifras globales de 2012 reafirman la constante declinación del volumen extraído, si bien se logró atenuar la caída.  

Por el contrario hubo en el último año un repunte en la refinación, particularmente de nafta super y diesel ultra en YPF. Lamentablemente ahora el incendio de la planta de Ensenada redujo a un 85% su capacidad de producción global, la que tardará largo tiempo en recuperarse totalmente ya que, entre otros problemas, la planta de coke afectada deberá ser remplazada por una nueva. Como consecuencia YPF, que es la principal empresa refinadora -con un 58% del gasoil y 53% de la nafta super- insta a las demás para que aumenten su producción, mientras aumenta hasta un 60% su importación de derivados. Se estima que este año ya se habrían importado más de 7.000 m3 de nafta super y mas de 100.000 m3 de gasoil, agravando el balance comercial energético, que es negativo desde 2011, y que en el primer cuatrimestre  del 2013 ya habría insumido unos 1580 millones de dólares . 

La financiación de la recuperación de YPF es otro de los problemas principales que afronta el fisco en el sector energético. Las proyecciones del Plan Estratégico anunciado en mayo de 2012 estimaban en 7.000 millones de dólares anuales entre 2003 y 2007, el monto necesario para cumplir el plan de expansión. Varios son los canales a los que se busca recurrir para lograr esa financiación. 

El mercado internacional de capitales es absolutamente desfavorable, debido a las altas sobretasas que genera “el riesgo país” por la vigencia de los juicios de los holdouts, y a la desconfianza suscitada por la indefinición en la expropiación de YPF, ya que no se ha valuado la empresa  ni respondido oficialmente a los reclamos para discutir la indemnización . 

Dentro del país las emisiones de títulos y bonos emitidos durante el año transcurrido han colectado unos $15.000 millones, con la ayuda de la ANSES que maneja el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, y se ha creado el Fondo Argentino de Hidrocarburos, un fideicomiso para financiar las empresas energéticas con participación estatal (YPF y Enarsa, básicamente), por hasta 2.000 millones de dólares. Y además se crearían los Bonos Argentinos de Ahorro para el Desarrollo Económico (Baade), con el propósito de financiar a YPF con capitales provenientes del blanqueo de capitales recientemente anunciado. Asimismo se ha estimulado la exportación de petróleo por parte de YPF para atenuar el déficit económico por la mayor importación de combustibles.

Pero tal vez la vía de recaudación más notoria ha sido la de fijar precios topes a los combustibles líquidos, a través de la Resolución 35/2013 de la Secretaría de Comercio Interior, sin consultar. Los distintos precios máximos a regir -en seis zonas en que ha dividido al país- son los más altos que registrara una estación de servicio el 9 de abril pasado, y deben ser hechos públicos por cada refinadora. La resolución desconoce la potestad para fijar esos precios que tiene la comisión específica creada por el decreto 1277/12 que reglamentara la Ley de Soberanía Hidrocarburífera, y contradice la política anunciada de congelamiento general de precios. Con el correr de los días se ha observado que la resolución no se aplica, principalmente porque es confusa y ha exacerbado los aumentos y la anarquía de precios entre las distintas empresas y distribuidoras, y en las diversas zonas del país. 

YPF, que anteriomente tenía los precios más bajos del mercado, los ha aumentado, logrando que parte de la demanda se vuelque hacia las otras empresas en el marco de una situación de escasez de oferta, y presionándolas a importar más combustible.  Sin embargo si el objetivo buscado era dotar de más recursos a YPF vía aumentos de precios, hasta ahora no se ha logrado integralmente, y al mismo tiempo la  imagen de la empresa se deteriora al adoptar tácticas rentísticas propias de las multinacionales. Los aumentos del precio de los combustibles líquidos -y el gas- y los cambios en las retenciones tienden a igualar las respectivas rentabilidades obtenidas al exportar el petróleo o al venderlo en el mercado interno.

Esas medidas no cumplen con el espíritu de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera, que a través del Decreto 1277/12, permite al Estado Nacional regular los precios de los combustibles líquidos y del gas de garrafa -cuya provisión es un servicio público- a favor de los consumidores.  Dichos precios deben ser fijados en forma igualitaria para todo el territorio nacional; como mal ejemplo: el impuesto a la transferencia de combustibles (ITC) no se aplica para los habitantes de la Patagonia, que se benefician de un subsidio del que no gozan el resto de los consumidores; el motivo que se alega –las grandes distancias que deben recorrerse para la distribución- también puede aplicarse en casi todo el resto del territorio nacional.

Como se anunciara en mayo de 2012, YPF centró su esfuerzo inmediato en recuperar la producción, para lo cual aumentó la inversión en un 100% entre los primeros trimestres de 2012 y 2013, según se informó en su último balance. Ello permitió mejorar el rendimiento de la refinación y aumentar la cantidad de pozos de explotación, que se duplicó en ese lapso, pero todavía no se refleja significativamente en la producción. Entretanto la apuesta principal para el mediano y largo plazo son las inversiones en el desarrollo de los hidrocarburos no convencionales, que comenzara en el país hace varios años. El resultado de las gestiones de YPF para lograr inversiones se han convertido en un elemento de juicio importante para evaluar el avance de la política hidrocarburífera en nuestro país en el último año.

A pesar de las reiteradas referencias a la riqueza estimada de nuestras reservas de petróleo y gas en esquistos (“shale”) en los comunicados empresariales y en los frecuentes congresos o simposios que abordan el tema, no mucho se ha logrado en compromisos concretos de inversión para su desarrollo por parte de las empresas multinacionales . YPF ha anunciado que invertirá unos $1.500 millones en 2013 en  asociación con otras empresas. El preacuerdo más importante se logró con Chevron, aunque esta empresa no ha confirmado aún oficialmente su compromiso. Como se sabe, pesaba sobre Chevron un congelamiento de activos en Argentina, como secuela de la condena que se le impuso en Ecuador por los daños ambientales que provocara en ese país la ex empresa Texaco, antes de ser comprada por Chevron. La anulación de la sentencia por parte de la Corte Suprema, habría sido condición necesaria para que Chevron cierre el acuerdo por el que invertiría hasta U$15.000 millones para desarrollar las áreas Loma La Lata Norte y Loma Campana donde ya Repsol había hallado “shale”.  La propia YPF y otras instancias oficiales ya habían tomado posiciones en el sentido de apoyar a Chevron y el único Juez de la Suprema Corte que votó en contra de la posición de Chevron –Carlos Fayt- recibió públicamente el maltrato de la Presidente . A cambio, probablemente, YPF cedería a Chevron el 50% de la potestad de decidir el destino del hidrocarburo y de la renta; las negociaciones se mantienen en secreto.

La estrategia de apuntar prioritariamente a la exploración y explotación del “shale” en el país en el mediano y largo plazo, debería ser analizada cuidadosamente. En primer lugar, por las consecuencias ambientales y sociales que acarrea la aplicación de las técnicas de fractura hidráulica (“fracking”) y por la ocupación del territorio por las actividades en gran escala que requiere una explotación económica del “shale”. En diversos países los habitantes se han manifestado en oposición al uso excesivo y contaminación de aguas, los escapes de gas y la ocupación de tierras, y en algunos  las autoridades han prohibido el “fracking” o han declarado una moratoria. En nuestro país varios municipios se han declarado “libre de fracking” y se ha reclamado su prohibición por ley, en todo el territorio y en algunas provincias en particular. Habrá que decidir entonces si, y en qué condiciones, es aceptable aplicar las modernas técnicas de fractura para superar la declinación de las  reservas convencionales en nuestros yacimientos. Pero si se aceptaran, hay que atender también a que las formas, ritmo y circunstancias de la explotación respondan a una estrategia genuina de afirmación de la soberanía energética.

En las políticas oficiales de los gobiernos nacional y de diversas provincias, se manifiesta hoy una fuerte inclinación a impulsar un clima de negocios que favorece los intereses de las multinacionales y su asociación con capitales del país y elites burocráticas de las provincias. Empresas provinciales y otras, “recién llegadas”  al sector energético participan en la explotación de áreas como socios minoritarios junto a grandes petroleras multinacionales, cediendo a veces gran parte de sus derechos sobre la comercialización del hidrocarburo y el destino de la renta.  

Las grandes empresas multinacionales imponen sus intereses en el desarrollo de las explotaciones, así como deciden la conformación de sociedades y la comercialización de sus activos, sin consideración adecuada a los intereses del país. Así lo demuestran la incorporación de capitales chinos en Pan American Energy, las ventas de plantas y estaciones de Exxon y Petrobras y los cambios en la participación en distintos rubros del “upstream” y del “downstream. Cuando se sancionaron la ley de Soberanía Hidrocarburífera y los decretos reglamentarios, sabíamos que sería difícil lograr sus objetivos contando sólo con la recuperación de YPF, particularmente por su limitada participación en la extracción de petróleo y del gas. Pero no aceptamos que para lograr las inversiones necesarias, se renuncie precisamente a decidir cómo se explotan nuestros recursos y cuál es el destino de la renta obtenida.  

Hemos dedicado este documento a analizar específicamente el área de refinación, por lo que ha sido necesario dejar de lado los aspectos propios de la extracción y exploración de hidrocarburos y, por supuesto, de otros subsectores interdependientes de la oferta energética como el eléctrico, y de la demanda, como el transporte. A pesar de esta limitación podemos concluir que  las políticas que hoy se desarrollan en la refinación no se encauzan en un rumbo que lleve a la recuperación de la soberanía y a consolidar el derecho del pueblo argentino a acceder a la energía necesaria para una vida plena. 

Buenos Aires, 17 de junio de 2013

 

Hugo Palamidessi                   Gustavo Calleja                    José Rigane

 Vicepresidente                        Vicepresidente                       Presidente